Методы и пути решения проблем управления водопользованием в Российской Федерации

ЗаголовокМетоды и пути решения проблем управления водопользованием в Российской Федерации
Publication TypeJournal Article
Year of Publication2013
AuthorsПряжинская, В. Г.
JournalЭлектронный журнал "Местное устойчивое развитие"
Volume8
Date Published09/2013
Abstract

Автор подчеркивает важность сочетания экономических и административных методов для повышения эффективности использования водных ресурсов. Среди экономических мер указаны платежи за использование фактически полученной воды и сбросы загрязняющих веществ, субсидии на минимизацию загрязнения водных объектов, льготное налогообложение водопользователей и др. В то же время под руководством и при контроле государственных и местных органов управления должны проводиться мероприятия по улучшение систем очистки сточных вод, наведению порядка на водосборных территориях и соблюдению установленного законодательством режима хозяйственной деятельности в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Проанализирован ряд важных проблем водохозяйственного комплекса страны и причин, затрудняющих эффективное управление водными ресурсами. По теме статьи сделан доклад на экономическом конгрессе.

Full Text

Кризисные ситуации с водой вызваны ростом спроса на нее при экстенсивном экономическом росте и обусловлены нерациональным использованием воды и загрязнением водных объектов. Для повышения эффективности использования водных ресурсов и управления ими необходимо развитие рыночных отношений и переход от командно – административных методов управления к экономическим методам и рыночным взаимодействиям.

Экономические методы управления водопользованием включают следующие меры:

- платежи за использование фактически полученной воды и сбросы загрязняющих веществ;

- субсидии на минимизацию загрязнения водных объектов;

- льготное налогообложение водопользователей;

- торговлю лимитами сбросов загрязняющих веществ;

- разрешение на выбросы в атмосферу и сбросы в водные объекты.

Следует отметить, что сочетание административных и экономических методов управления водными ресурсами страны представляется наиболее рациональным в существующих условиях преобладания государственной собственности на природные ресурсы. При этом осуществляется разграничение полномочий на разных уровнях управления и активизация усилий государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, а также в привлечении средств для реализации мероприятий по охране водных объектов и защите от вредного воздействия вод.

Сокращение загрязнения водных объектов может быть достигнуто при реализации системы мер, направленных на восстановление качества воды в водоемах, испытавших сверхнормативное антропогенное воздействие. Мероприятия включают:

- улучшение систем очистки сточных вод;

- наведение порядка на водосборных территориях;

- строгое соблюдение установленного законодательством режима хозяйственной деятельности и ограничений природопользования в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос;

- проведение специальных реабилитационных мероприятий, ликвидация негативных последствий гидромелиорации и пр.

Эта деятельность должна проводиться под руководством и при строгом контроле государственных органов управления водным хозяйством и экологического контроля. Однако в полной мере она осуществима только при активном участии органов местного самоуправления, общественности и бизнеса. Обеспечение заинтересованности бизнеса в таком участии — серьёзная и ответственная экономическая задача, при решении которой особенно необходимо использовать зарубежный опыт, поскольку применительно к российским рыночным структурам пока практически не было даже попыток подхода к ней.

Несовпадение административного деления территорий с границами речных бассейнов обусловливает необходимость специальных процедур и мер по координации решений, принимаемых на различных уровнях управления. Прежде всего, это согласование организации многоуровневого управления с финансированием водохозяйственных мероприятий на конкретных территориях.

Проанализируем некоторые значимые проблемы ВХК страны и подходы к их решению.

1.Организационная структура управления водными ресурсами в России требует совершенствования в нескольких аспектах, включая:

- уточнение состава органов управления (прежде всего основные территориальные подразделения);

- четкое разграничение ролей, прав и обязанностей этих, а также других органов государственной власти, решения которых могут непосредственно влиять на состояние и эксплуатацию водных ресурсов);

- разработку и внедрение процедур взаимодействия между всеми органами управления.

В целом, реформирование политики управления водным хозяйством должно быть направлено на укрепление местных органов управления и снижение степени их уязвимости (при партнерском участии широкого круга субъектов и согласовании мнений).

2 Базовый для управления водопользованием бассейновый принцип управления водными ресурсами в гидрографических границах речных бассейнов позволяет учитывать все аспекты собственно водопользования, а также процессы хозяйственной и социальной деятельности. Аппаратом управления служат бассейновые соглашения между соответствующими субъектами федерации. Необходимо законодательное определение статуса, функций, прав и ответственности БВУ (как основных территориальных органов ФАВР).

3. Совершенствование системы платы за негативное воздействие на водные объекты, может быть достигнуто двумя основными путями:

- во- первых, за счет сокращения количества оцениваемых загрязняющих веществ и перевода незначительных источников загрязнения на схему декларирования воздействий;

- во- вторых, за счет применения концепции наилучших доступных технологий (для определения интервала базовых ставок платежей).

Платежи должны полностью покрывать издержки, связанные с их оценкой, начислением и сбором.

Избыточная сложность системы платежей за загрязнение связана не столько с трудностями расчета параметров системы, к которым применяются различные тарифные ставки, но и с охватом слишком большого количества источников сбросов и числа загрязняющих веществ. Поэтому проблема состоит в необходимости выделить ограниченное число основных приоритетных веществ, мониторинг которых можно проводить при разумных затратах. Для источников незначительного количества выбросов нет никакой необходимости использовать «полномасштабную» систему их контроля и платежей за них, достаточно ограничиться декларированием выбросов с соответствующей оплатой при выборочной проверке соответствия деклараций.

Дискуссионным моментом системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду является установление величин предельно допустимых воздействий на водные объекты через предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в водном объекте. Альтернативным подходом является принцип наилучшей доступной технологии (НДТ), в соответствии с которым объем загрязнений, соответствующий НДТ, рекомендуется использовать в качестве границы между двумя интервалами платежей при расчете величины платы за негативное воздействие.

Помимо платежей за загрязнение окружающей среды необходима разработка системы экономических санкций за нарушения природоохранительного законодательства, согласованной с административными мерами контроля.

Платежи за загрязнение от мелких источников нерациональны уже из-за необходимости содержать большой административный персонал для мониторинга, контроля и обеспечения уплаты платежей, поэтому разумно заменить платежи экологическим налогом на продукцию, как это делается в развитых странах.

4. В системе платежей за пользование водными ресурсами определение расчетных схем и базовых параметров должно быть закреплено за федеральным уровнем, а за бассейновым уровнем должно быть закреплено определение корректировок, учитывающих бассейновые и региональные условия.

5. Актуальна необходимость создания целевых бюджетных (либо внебюджетных) водных фондов для накопления и распределения средств, собираемых в качестве платежей за водопользование, между федеральным и бассейновым уровнями. Отсутствие в настоящее время таких фондов приводит к тому, что реализация централизованных планов функционирования и развития водного хозяйства финансируется из федерального бюджета и бюджетов других уровней, как правило, по «остаточному» принципу.

6.Совершенствование методов разработки водохозяйственных  планов связано с необходимостью развития ряда позиций «Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов» (СКИОВО) и соответствующих статей Водного кодекса Российской Федерации. Эти документы не затрагивают проблемы методики планирования капиталоемких стратегических мероприятий. В то же время специальные исследования показали, что эффект от оптимизации структуры водохозяйственных систем (ВХС) может достигать 25 - 40% капитальных затрат.

На этапе проектирования таких элементов ВХС как плотины, дамбы, коллекторно-дренажная сеть оптимизация решений дает экономию 8-12% общих затрат.

Для совершенствования системы управления водными ресурсами (в частности, на бассейновом уровне) и повышения эффективности их использования необходимы разработка и внедрение современных методов управления водными ресурсами и водохозяйственными системами, базирующихся на информационно-вычислительных комплексах, использующих гидрологические, эколого-экономические и экономико-математические модели.

Это направление требует существенных бюджетных затрат на:

а) оборудование, б) научные исследования, в) разработку моделей и программных средств, г) подготовку кадров. Недооценка важности статьи г) служит причиной недостаточного финансирования затрат по трем первым из указанных статей. Объективные тенденции (климатические изменения, усиление дефицита воды в наиболее развитых районах, продолжающийся рост антропогенной нагрузки на экосистемы и т.п.) таковы, что сложность задач управления водными ресурсами и водным хозяйством нарастают. Сохранение нынешнего уровня технической и методологической поддержки системы управления и квалификации занятых в ней кадров неизбежно приведут к дальнейшему снижению качества управления. Опережающее (в сравнении с ростом сложности задач управления) повышение этого уровня абсолютно необходимо для решения задач, стоящих перед водным хозяйством.

Проведенные научные исследования, апробированные на реальных ВХС бассейна р. Волги и отдельных ее притоков, показали, что методами оптимизации могут быть охвачены такие задачи, как выбор вариантов развития водохозяйственных систем, обоснование водоохранных мероприятий и пр. Перспективно также использование моделей оптимизации при обосновании агроэкономической части проектов, включая состав возделываемых культур и севооборотов, нормы и способы поливов и т.п.

7.Первоочередные задачи, требующие законодательного регулирования, включают (помимо указанных в предыдущих разделах):

  • разграничение полномочий по управлению использованием и охраной водного фонда между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями с исключением дублирования функций;
  • создание в субъектах федерации (вместо их собственных структур управления водными ресурсами и территориальных органов федерального подчинения) единых государственных органов двойного подчинения – как Федеральному агентству по водным ресурсам, так и администрации субъекта федерации;
  • законодательное закрепление правовых механизмов охраны водосборных территорий, в частности, от загрязнения и подтопления;
  • обеспечение участия общественности в формировании государственной политики и осуществлении общественного контроля над рациональным использованием и охраной водных ресурсов.

8. Причины, затрудняющие эффективное управление водными ресурсами, связаны с потенциально коррупционными схемами, заложенными в Водном кодексе РФ. Так как документ не содержит исчерпывающих правовых норм регулирования водных отношений, изобилует неясными формулировками, допускающими различную трактовку, то он не вполне отвечает статусу закона. Коррупционные схемы возникают:

1.При наделении претендующих физических лиц правами собственности на пруды и обводненные карьеры в границах принадлежащих им земельных участков (ст.8 ВК РФ), так как в Водном кодексе отсутствуют определения пруда и обводненного карьера, которые могут трактоваться произвольно;

2. При предоставлении в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований с весьма широким составом видов деятельности (ст. 11 ВК РФ). Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование остается за пределами ВК.

Коррупционная составляющая заложена также в системе платежей за негативное воздействие на водные объекты. Действительно, очевидно, что чем выше уровень этого вида платежей, тем сильнее стимул к сокращению их объема. Вместе с тем, сильнее и стимул к сокрытию информации о таких воздействиях, к созданию препятствий в ее получении компетентными органами, т.е. к коррупционным отношениям с органами, определяющими размеры платежей и кон­тролирующими их сбор). При  достаточно высоких платежах за загрязнение не только стимулируется природоохранная деятельность, но и создается коррупционная составляющая при сокрытии и искажении информации о воздействиях на окружающую среду.

Кроме того, в России существуют возможности получения предприятиями индивидуальных льгот, а контроль за объемами облагаемых платежами выбросов затруднен, и природоохранные органы располагают чрезмерной «свободой действий» в определении общего объема платежей (практикуются зачеты, местные коэффициенты, освобождение от уплаты и др.). Возможность заключения «сделки» с природоохранными органами способствует тому, что предприятия-загрязнители переключают внимание на попытки получить освобождение, зачет или другие льготы. Такое «негативное стимулирование» меньше проявляется на практике, когда отлажено законодательство, выше правовая культура общества и уровень работы правоохранительных органов.

Использованная литература:

1..Данилов – Данильян В.И.Водная безопасность: состояние. Угрозы, необходимые меры обеспечения (в печати)

2.Водные ресурсы и качество вод. Состояние и проблемы управления (ред. Данилов-Данильян В.И., Пряжинская В.Г.). – М.: РАСХН, 2010. 414 с.