Некоторые проблемы управления водопользованием России и пути их решения

ЗаголовокНекоторые проблемы управления водопользованием России и пути их решения
Publication TypeJournal Article
Year of Publication2013
AuthorsПряжинская, В. Г.
JournalЭлектронный журнал "Местное устойчивое развитие"
Volume8
Date Published09/2013
Abstract

Среди проблем водохозяйственного комплекса автор выделяет необходимость совершенствования как организационной структуры управления водными ресурсами, так и методов управления водопользованием в рамках речного бассейна. Отмечена актуальная необходимость организации системы платы за негативное воздействие на водные объекты, а также важность создания целевых бюджетных (либо внебюджетных) водных фондов для накопления и распределения средств, собираемых в качестве платежей за водопользование, между федеральным и бассейновым уровнями. Отмечена необходимость сочетания административных и экономических методов управления использованием и охраной вод при постепенном сокращении доли методов административного управления.

Full Text

Проанализируем некоторые проблемы водохозяйственного комплекса страны и подходы к их решению.

1.Требует совершенствования организационная структура управления водными ресурсами  в нескольких аспектах, включая:

- уточнение состава органов управления (прежде всего основные территориальные подразделения);

- четкое разграничение ролей, прав и обязанностей этих, а также других органов государственной власти, решения которых могут непосредственно влиять на состояние и эксплуатацию водных ресурсов);

- разработку и внедрение процедур взаимодействия между всеми органами управления.

В целом, реформирование политики управления водным хозяйством должно быть направлено на укрепление местных органов управления и снижение степени их уязвимости (при партнерском участии широкого круга субъектов и согласовании мнений).

2. Совершенствование методов управления водопользованием в рамках речного бассейна посредством применения соответствующих правовых и законодательных механизмов, что позволит учитывать все аспекты собственно водопользования, а также процессы хозяйственной и социальной деятельности. Аппаратом управления служат бассейновые соглашения между соответствующими субъектами федерации. Необходимо законодательное определение статуса, функций, прав и ответственности бассейновых водных управлений, как основных территориальных органов, а также процедур их взаимодействия с иными государственными органами управления в сфере водопользования.

 Слабость практического управления использованием водных ресурсов в таких секторах производства как сельское хозяйство и промышленность проявляется в загрязнении не только водных объектов, но и используемых земель (засоленность, нитраты и пр.).

3. Совершенствование системы платы за негативное воздействие на водные объекты, может быть достигнуто двумя основными путями:

- во- первых, за счет сокращения количества оцениваемых загрязняющих веществ и перевода незначительных источников загрязнения на схему декларирования воздействий;

- во- вторых, за счет применения концепции наилучших доступных технологий (для определения интервала базовых ставок платежей).

Платежи должны полностью покрывать издержки, связанные с их оценкой, начислением и сбором.

Избыточная сложность системы платежей за загрязнение водных объектов связана не столько с трудностями расчета параметров системы, к которым применяются различные тарифные ставки (эти трудности неизбежны), но и с охватом слишком большого количества источников сбросов и числа загрязняющих веществ (более 200 - выбросы в атмосферу и 142 - сбросы в водные объекты и подземные воды). Поэтому проблема состоит в необходимости выделить ограниченное число приоритетных веществ, мониторинг которых можно проводить при разумных затратах. Для источников незначительного количества выбросов достаточно ограничиться их декларированием с соответствующей оплатой при выборочной проверке соответствия деклараций.

Дискуссионным моментом системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду является установление величин предельно допустимых воздействий на водные объекты через предельно допустимые концентрации  загрязняющих веществ  в водном объекте. Серьезного внимания органов управления водными ресурсами заслуживает альтернативный подход реализации принципа наилучшей доступной технологии (НДТ), в соответствии с которым объем загрязнений, соответствующий НДТ, рекомендуется использовать при расчете величины платы за негативное воздействие.

Помимо платежей за загрязнение окружающей среды необходима разработка системы экономических санкций за нарушения природоохранительного законодательства, согласованной с административными мерами контроля.

Платежи за загрязнение от мелких источников нерациональны уже из-за необходимости содержать большой административный персонал для мониторинга, контроля и обеспечения уплаты платежей, поэтому разумно заменить платежи экологическим налогом на продукцию, как это делается в развитых странах.

4. Расчетные схемы и базовые параметры платежей за пользование водными ресурсами должны быть закреплены за федеральным уровнем, а за бассейновым уровнем должно быть закреплено определение корректировок, учитывающих бассейновые и региональные условия.

5. Актуальна необходимость создания целевых бюджетных (либо внебюджетных) водных фондов для накопления и распределения средств, собираемых в качестве платежей за водопользование, между федеральным и бассейновым уровнями. Отсутствие в настоящее время таких фондов приводит к тому, что реализация централизованных планов функционирования и развития водного хозяйства финансируется из федерального бюджета и бюджетов других уровней, как правило, по «остаточному» принципу.

6.Необходимо сочетание административных и экономических методов управления использованием и охраной вод при постепенном сокращении доли методов административного управления.

К административным (командным) методам еще недавно полностью сводилось управление водными ресурсами в России. Они ориентированы на реализацию определенных (отбираемых в плановом порядке) технологий водопользования и очистки стоков, обеспечивающих регламентированное уменьшение забора воды и сокращение сбросов сточных вод. Альтернативные прямому управлению экономические методы в идеале обеспечивают согласование интересов хозяйствующих субъектов с общественными интересами.

Экономические методы управления основаны на взимании платежей за использование водных ресурсов и сброс загрязняющих веществ, а также на введении соответствующей системы штрафов за нарушения нормативов водопользования и поощрений за их выполнение, а также за реализацию мер по повышению эффективности и снижению водопотребления, уменьшению негативного воздействия на водные объекты и т.п. К экономическим методам относится также установление налоговых и иных льгот, представляемых предприятиям при внедрении малоотходных технологий, применение поощрительных мер и надбавок на выпуск экологически чистой продукции и льготное кредитование предприятий, эффективно осуществляющих охрану природной среды.

Один из механизмов, сочетающих административные и экономические методы управления, реализуется через бюджетные или внебюджетные целевые фонды, когда средства, полученные в форме платы за использование водных ресурсов и за негативное воздействие на них (в частности, сброс загрязняющих веществ), используются только для финансирования мероприятий по сокращению водопотребления и водоотведения.

К административным механизмам, обеспечивающим нормальное развитие рыночных отношений в водном хозяйстве, относятся:

  • обеспечение ответственности юридических и физических лиц в случае возникновения критических природно-хозяйственных ситуаций;
  • разрешение и лицензирование деятельности, связанной с водопользованием и вредным воздействием вод;
  • установление лимитов природопользования;
  • эколого-экономическая экспертиза водохозяйственных проектов и организация экологического образования;
  • совершенствование законодательства;
  • создание экологических фондов и контроль за их целевым использованием.

Кроме того, за пределами области, где доминируют рыночные отношения, остается выбор мероприятий, реализуемых за счет бюджетного финансирования. К ним относятся некоторые неокупаемые для коммерческих структур гидротехнические сооружения, предназначенные для защиты от вредного воздействия вод, водоохранные мероприятия и меры, ориентированные на обеспечение санитарно-гигиенической безопасности.

7. Причины, затрудняющие эффективное управление водными ресурсами, связаны также с потенциально коррупционными схемами, заложенными в Водном кодексе РФ, так как документ не содержит исчерпывающих правовых норм регулирования водных отношений, изобилует неясными формулировками, допускающими различную трактовку. Коррупционные схемы возникают:

1.При наделении претендующих физических лиц правами собственности на пруды и обводненные карьеры в границах принадлежащих им земельных участков (ст.8 ВК РФ), так как в Водном кодексе отсутствуют определения пруда и обводненного карьера, которые могут трактоваться произвольно;

2. При предоставлении в пользование водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований с весьма широким составом видов деятельности (ст. 11 ВК РФ). Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование остается за пределами ВК.

Коррупционная составляющая заложена также в системе платежей за негативное воздействие на водные объекты. Действительно, очевидно, что чем выше уровень этого вида платежей, тем сильнее стимул к сокращению их объема. Вместе с тем, сильнее и стимул к сокрытию информации о таких воздействиях, к созданию препятствий в ее получении компетентными органами, т.е. к коррупционным отношениям с органами, определяющими размеры платежей и кон­тролирующими их сбор). При  достаточно высоких платежах за загрязнение не только стимулируется природоохранная деятельность, но и создается коррупционная составляющая при сокрытии и искажении информации о воздействиях на окружающую среду.

Кроме того, в России существуют возможности получения предприятиями индивидуальных льгот, а контроль за объемами облагаемых платежами выбросов затруднен, и природоохранные органы располагают чрезмерной «свободой действий» в определении общего объема платежей (практикуются зачеты, местные коэффициенты, освобождение от уплаты и др.). Возможность заключения «сделки» с природоохранными органами способствует тому, что предприятия-загрязнители переключают внимание на попытки получить освобождение, зачет или другие льготы. Такое «негативное стимулирование» меньше проявляется на практике, когда отлажено законодательство, выше правовая культура общества и уровень работы правоохранительных органов.

Использованная литература:

Водные ресурсы и качество вод. Состояние и проблемы управления (ред. Данилов-Данильян В.И., Пряжинская В.Г.). – М.: РАСХН, 2010. 414 с.