Инвестору нужны понятные правила партнерства

Использование модели ГЧП – одно из важных условий успешного выполнения многих инфраструктурных проектов в условиях недостатка бюджетных средств. Однако механизмы применения ГЧП далеко не отработаны, что тормозит его развитие.
Игорь Вдовин, председатель Правления Некоммерческого партнёрства «Национальное агентство прямых инвестиций» (НАПИ), сопредседатель Комитета РСПП по государственно-частному партнёрству и инвестиционной политике, член Правления РСПП, ответил на ряд вопросов по проблемам применения ГЧП и возможных путях их преодоления.

– Игорь Александрович, какую роль вы отводите государственно-частному партнёрству в экономическом развитии регионов и в целом страны? Какое значение имеет ГЧП для активизации инвестиционной деятельности?

– Государственно-частное партнёрство уже давно зарекомендовало себя во всём мире как эффективный и гибкий механизм привлечения частных инвестиций к  финансированию общественно значимых капиталоёмких проектов, которые являются движущей силой развития экономики.

Такие проекты, реализуемые в рамках ГЧП, создают условия для последующих инвестиций. Например, создание в рамках одного проекта объектов инфраструктуры – энергетической, транспортной, коммунальной – даёт мультипликативный эффект: создаются некие «точки роста» – оборудованные площадки для бизнеса.

Если говорить об активизации инвестиций, то есть два главных источника. Первый из них – привлечение стратегов. Это компании, которые расширяются или конкурируют с кем-либо, им нужно зайти на новые территории. В России пока, по  многим утверждениям специалистов, затраты на это ниже, чем в Европе или в  Америке, но уже выше, чем в Китае, Индии или Бразилии. Кроме того, Россия предоставляет широкий рынок и некое общее таможенное пространство. Возможно, что весь этот комплекс факторов позволит нам привлечь определённое количество стратегов. Но для этого должна быть очень активная политика, связанная с  деятельностью власти, с созданием специальной структуры, которая бы  профессионально этим занималась. Этот путь логичный и правильный.

Вторая важная составляющая – государственно-частное партнёрство. Компании де-факто строят те или иные объекты, а государство в определённое время возвращает их стоимость. Тем самым выплаты, которые нужно было бы делать единовременно и «сейчас», будут производиться частями в течение длительного времени. И государство получает гарантии того, что объект будет построен и  будет эксплуатироваться в соответствии с лучшими мировыми стандартами. Это большое преимущество, особенно для крупных инфраструктурных объектов, на  которые в бюджете нет денег, но которые необходимы для развития региона или России в целом. Такая модель очень распространена, но, к сожалению, в России пока широко не применяется.

–  Какие законодательные пробелы, по вашему мнению, тормозят развитие ГЧП в  стране?

– В первую очередь нужно отметить ряд проблем использования механизмов ГЧП в  России. Первая. Проекты ГЧП реализуются на основании соглашений. Поскольку одной из сторон выступает государство в лице органа государственной власти, то  обычные понятные инвестору механизмы изменения соглашения, ответственности, разрешения споров не работают или их результат непредсказуем.

Вторая. Нормы действующего бюджетного законодательства существенно затрудняют реализацию ГЧП-проектов и максимально сближают порядок реализации таких проектов с порядком реализации федеральных целевых программ. Между тем, как показывает практика, механизм реализации таких проектов по аналогии с ФЦП крайне неэффективен. Существующий порядок предоставления бюджетного финансирования предполагает значительные риски, связанные с существенными задержками поступления бюджетных средств на счета главных распорядителей, что может привести к полному прекращению реализации проекта в целом.

Третья. Специфика ГЧП-проектов не учтена в законодательстве, регулирующем проведение конкурсов по выбору исполнителей работ и услуг для государственных нужд и при определении инвесторам, участвующим в проекте, платы за подключение к созданной в рамках проекта инфраструктуре и тарифов за её использование.

– То есть в инвестиционных соглашениях сложно предусмотреть урегулирование всех вопросов, связанных со своевременным предоставлением бюджетного финансирования, с рисками, взаимными гарантиями, ответственностью сторон?

– От имени государства в инвестиционных соглашениях, реализуемых на  принципах ГЧП, выступают, как правило, органы исполнительной власти, уполномоченные на это соответствующими нормативными актами. Указанные государственные органы при этом имеют свою компетенцию, выходить за которую они не могут. Поэтому ряд важнейших вопросов, таких как своевременное предоставление бюджетного финансирования, оформление земельных участков для строительства или зачёт вложенных частных инвестиций при определении платы за  подключение к инфраструктуре, созданной в рамках ГЧП-проектов, не могут быть включены в инвестиционные соглашения. Даже если такие условия будут включены в  соглашения, то государственные органы, представляющие в этом соглашении государство, не смогут гарантировать их выполнение. Как показывает практика, согласование инвестиционных соглашений со всеми заинтересованными органами государственной власти может затянуться на годы.

Кроме того, в силу особого статуса государства как стороны гражданско-правовых отношений из-за крайне сложной процедуры осуществления расходов федерального бюджета возникают сложности при определении ответственности за неисполнение обязательств, принятых на себя сторонами. Возникают ситуации, при которых инвестор может нести убытки. Например, при задержке предоставления финансирования из бюджета стоимость денежных средств меняется. При этом включить в инвестиционное соглашение положение о  корректировке суммы бюджетных средств на инфляцию крайне сложно. Бюджетные процедуры также не позволяют оперативно реагировать, например, на существенные изменения на рынке строительных материалов. В результате стройка приостанавливается. На компенсацию этих расходов у инвестора почти нет шансов. В отсутствие чёткой судебной практики эти обстоятельства делают механизмы ГЧП непривлекательными для инвестора своей непредсказуемостью.

Ещё один важный момент. Анализ существующей практики показывает, что инвестиционные соглашения, основанные на принципах ГЧП, не уделяют должного внимания управлению и распределению между сторонами инвестиционных рисков. Между тем, как показывает зарубежный опыт, вопросы, связанные с рисками, являются для ГЧП-проектов одними из ключевых. Возможность отнести часть рисков по созданию объектов государственного значения на инвесторов – одно из  преимуществ ГЧП. Однако в российской практике оно не используется. Кроме того, необходимо внедрять практику страхования рисков.

– Вы сказали, что процесс согласования соглашений может растянуться на годы. Какой путь, по вашему мнению, можно избрать для упрощения этой процедуры?

– Процесс переговоров по условиям инвестиционных соглашений никак не  регулируется. При этом широкое использование типовых соглашений – это не выход. Инвестиционное соглашение – сложный документ, сделать его типовым нельзя. Необходимо сформировать административные регламенты, содержащие механизмы, сроки и иные элементы процесса принятия решений работниками государственных органов управления, а главное – личную ответственность за выполнение таких регламентов при согласовании инвестиционных соглашений. Абсолютно все административные процедуры, касающиеся проектов ГЧП, должны быть закреплены в  регламентах работы органов государственной власти и опубликованы, чтобы инвесторы знали обязанности каждого конкретного чиновника, имели реальную возможность обжаловать его незаконные действия или бездействие.

Поскольку инвестирование, основанное на принципах ГЧП, предполагает вложение бюджетных средств, обязательным элементом такого процесса является осуществление государственного контроля и надзора. При этом базовым принципом такого контроля должна стать «презумпция невиновности» бизнеса. И у среднего, и  даже крупного бизнеса приход контролирующих органов может полностью парализовать деятельность компании. Поэтому проведение проверок должно быть тщательно регламентировано. При этом у государства должно быть право требовать возмещения убытков и восстановления за счёт инвестора объектов ненадлежащего качества.

– Возникают ли вопросы, связанные с привлечением иностранных частных инвесторов и международных финансовых институтов?

– Реализация крупных проектов невозможна без привлечения частными инвесторами кредитного финансирования, зачастую от международных финансовых институтов. Такие институты работают на основании общепринятой мировой практики проектного финансирования. Эта практика часто не согласуется с российским законодательством. Например, применительно к концессионным соглашениям, как показывает практика, банки требуют включения в концессионное соглашение процедуры step in (право вмешательства кредиторов при неисполнении концессионером своих обязанностей). Заёмные средства всегда предоставляются при условии обеспечения от заёмщика. Концессионеры, как правило, – это проектные компании, у которых на начальной стадии реализации проекта нет никаких активов, кроме концессионных прав.

При этом, в соответствии с законом о концессионных соглашениях, перемена лиц по концессионному соглашению путём уступки требования или перевода долга допускается с согласия концедента только с момента ввода в эксплуатацию объекта концессионного соглашения. Концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению. Это существенно затрудняет доступ к кредитным ресурсам и увеличивает их стоимость.

Кроме того, в отношении концессионных соглашений существует множество вопросов, связанных с налогообложением, по которым необходимо разъяснение Минфина России или изменение Налогового кодекса (например, вычет сумм НДС, уплаченных поставщикам, НДС с сумм оплаты по аренде земельных участков, начисление амортизации и др.).

Международные финансовые организации уделяют большое внимание экологическим стандартам. Требования российского экологического законодательства ниже международных требований, поэтому могут возникать проблемы при привлечении частного финансирования под реализацию проектов ГЧП.

В целом предстоит отрегулировать ещё множество вопросов. Их решение позволит использовать механизмы ГЧП гораздо более эффективно.

– Какие сегменты экономики более всего нуждаются в использовании модели ГЧП? Развивается ли ГЧП в социальной сфере?

– Использование модели ГЧП снижает стоимость денег, что позволяет привлекать частные инвестиции для реализации проектов в традиционно не слишком привлекательных отраслях. То есть благодаря ГЧП могут быть реализованы проекты, имеющие длительный срок окупаемости, не слишком высокую рентабельность, но  существенное государственное или социальное значение. При этом такие проекты осуществляются с меньшей нагрузкой на федеральный, региональные и местные бюджеты.

Необходимость в использовании модели ГЧП в первую очередь испытывают как раз проекты в социальной сфере – инфраструктура здравоохранения, образования, туризм и спорт, культурные проекты. Важное значение для развития экономики России имеют транспортные коммуникации – аэропорты, дороги, мосты, которые более эффективно реализовывать с использованием модели ГЧП. Также необходимо помнить о проектах в сфере экологии, энергоэффективности, проектах развития территории.

– Нужны ли особые условия для привлечения инвестиций в социальную сферу и сферу ЖКХ?

– Для реализации проектов ГЧП в таких сферах, как культура, ЖКХ, социальная сфера, необходимо создавать специальные стимулы для инвесторов. Например, разрешить реализацию концессионных соглашений в сфере ЖКХ на основе принципа availability payment (государство оплачивает концессионеру стоимость оказываемых услуг, для населения стоимость услуг не меняется). Поскольку оплата будет зависеть от качества предоставляемых услуг, концессионер будет поддерживать высокий уровень их оказания, будет минимизировать потери в сетях, снижать себестоимость услуг за счёт оптимизации системы ЖКХ.

Для проектов, связанных с ЖКХ (городская инфраструктура) – канализация, водоснабжение, уборка и переработка мусора, России необходимо перенимать мировой опыт. Услуги обслуживающих организаций тарифицированы, их оплачивает население, то есть для инвестора это гарантированные доходы, если они наладили корпоративное управление в компании, которая продаёт подобные услуги населению.

– Сотрудничает ли Комитет РСПП по государственно-частному партнёрству и инвестиционной политике и НАПИ с регионами?

– В рамках работы комитета рассматриваются как конкретные проекты, так и  общие вопросы создания эффективных механизмов работы ГЧП. Примером данной работы может служить проведение круглого стола в мае 2012 года, в рамках которого обсуждались особые условия, которые необходимо предусмотреть при формировании госпрограммы социально-экономического развития Дальнего Востока и  Байкальского региона. По результатам были сформированы предложения, касающиеся механизмов привлечения инвестиций, изменений в тарифной, таможенной, налоговой, бюджетной и промышленной политике, природопользования и инфраструктуры. Например, предлагается использовать средства Инвестиционного фонда РФ и других фондов для финансирования инфраструктурных инвестиционных проектов на Востоке России с бюджетным финансированием возврата инвестиций за счёт будущих налоговых поступлений. Это должно повысить заинтересованность инвесторов. Необходимо создать на территории Дальнего Востока ряд перерабатывающих производств, выпускающих продукцию с высокой добавленной стоимостью в ресурсном секторе, высокотехнологичных инновационных производств, в том числе в судо- и  авиастроении, сформировать космический кластер на базе космодрома Восточный.

Немаловажным фактором, способствующим привлечению инвестиций, поддержке в  подготовке и реализации инвестиционных проектов, является создание в  соответствии с планом мероприятий по реализации Стратегии Фонда развития Дальнего Востока (ВЭБ).

“Концессионер не вправе передавать в залог свои права по концессионному соглашению. Это существенно затрудняет доступ к кредитным ресурсам и увеличивает их стоимость.”

РСПП может выступать в роли координатора крупных проектов ГЧП. Возможно, будет создан Центр регионального развития, который, с одной стороны, займётся стратегиями развития. С другой стороны, он может выступать в качестве финансового консультанта регионов.

НАПИ непосредственно участвует в реализации проектов с участием модели ГЧП, например, проектов по модернизации аэропортов в регионах.

– Можно ли привести примеры успешных практик ГЧП, опыт применения которых можно тиражировать?

– Примеров успешных ГЧП проектов немного, но они есть. Наверное, самым успешным можно назвать проект по реконструкции международного аэропорта Пулково. Это первый в России успешный проект государственно-частного партнёрства в области аэропортовой деятельности, использующий международные стандарты ГЧП и предусматривающий финансирование с участием международных кредитных организаций. Общий объём инвестиций составил 1,2 млрд евро. В  финансировании проекта принимали участие такие международные финансовые институты, как ЧБТР, ЕБРР, МФК, Северный инвестиционный банк, ЕАБР, а также Внешэкономбанк России. Данный опыт может быть успешно реализован во многих региональных аэропортах, в рамках программы по развитию транспортной системы России.