Управление проектами муниципально-частного партнества как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований

ЗаголовокУправление проектами муниципально-частного партнества как механизм обеспечения экономического развития муниципальных образований
Publication TypeJournal Article
Year of Publication2012
AuthorsДубровский, В. Ж., and Кузьмин Е. А.
JournalЭлектронный журнал "Местное устойчивое развитие"
Volume6
Date Published11/2012
Abstract

В.Ж. Дубровский, ГОУ ВПО «УрГЭУ», г. Екатеринбург
Е.А. Кузьмин, УНИР ГОУ ВПО «УрГЭУ», г. Екатеринбург
Аннотация
Проблема экономического развития стоит сейчас перед каждым муниципальным образованием. Одной из форм инициализации экономических импульсов экономического развития социально-территориальных образований является привлечение частных инвестиций в реализацию инфраструктурных инвестиционных проектов.

http://zakon72.info/noframe/nic?d&nd=466201831

http://zakon72.info/noframe/nic?d&nd=466201831&prevDoc=466201820

English Abstract

MUNICIPAL PRIVATE PROJECT MANAGEMENT AS A MECHANISM OF SUPPORTING COMMUNITY ECONOMIC DEVELOPMENT

V.Z.Dubrovsky, GOU VPO UrGEU, Yekaterinburg
E.A. Kuzmin, UNIR GOU VPO UrUEU, Yekaterinburg

Annotation
Economic development is a priority task facing every community in the country. One of the forms of initializing economic development is to attract private investment for infrastructure investment projects.

http://zakon72.info/noframe/nic?d&nd=466201831

Full Text

Проблема экономического развития стоит сейчас перед каждым муниципальным образованием. Одной из форм инициализации экономических импульсов экономического развития социально-территориальных образований является привлечение частных инвестиций в реализацию инфраструктурных инвестиционных проектов.

Проекты муниципально-частного партнерства (МЧП-проекты) являются одной из форм развития государственно-частного партнерства с иерархическим разделением уровня ответственности, рисков по реализации проектов и экономических выгод, которые могут быть получены при реализации проектов муниципально-частного партнерства. Разграничивая государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство, следует определить, что для ГЧП характерно использование инструментов софинансирования по уровням бюджета федерального значения и бюджетов субъектов Федерации, для МЧП – софинансирование исключительно из бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим выбор форм соглашений по реализации МЧП-проектов будет определять уровень риска и уровень ожидаемого дохода, находящихся в прямой зависимости.

В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП, можно назвать:

• договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ;

• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
• Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

• Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

• Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;

• Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;

• Постановление правительства РФ от 24.08.2006 № 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»;

• Постановление правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ;

• Постановление правительства РФ от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».

На уровне субъектов Федерации можно выделить ряд наиболее значимых нормативно-правовых актов, регламентирующих реализацию ГЧП:

• Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»;

• Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области»;

• Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»;

• Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-ОЗ «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»;

• Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-КЗ «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»;

• Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области»;

• и другие.

Обзор нормативных документов позволяет сформулировать целостное понятие государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

Среди нормативных правовых актов, определяющих принципы и основы реализации муниципально-частного партнерства, можно выделить следующие:

• Положение об участии городского округа «город Махачкала» в муниципально-частных партнерствах;

• Положение об общих принципах организации муниципально-частного партнерства в городе Набережные Челны;

• Постановление главы города Махачкалы от 05.03.2008 № 430 «О муниципально-частных партнерствах»;

• план мероприятий по развитию частно-муниципального партнерства в городе Иркутске на 2010 год;

• план действий по развитию частно-муниципального партнерства в муниципальном образовании «город Черемхово» [Иркутская область] на 2009 год.

Отсутствие комплексного нормативно-правового документа, способного интегрировать инструменты государственно-частного и муниципально-частного партнерства, значительно усложняет процесс создания и управления проектами подобного плана. Это в свою очередь затрудняет экономическое и социальное развитие муниципальных образований. В то же время следует признать, что вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП на федеральном уровне является дискуссионным. Как показывает анализ, среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона. По разбросу мнений ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников принятия закона «Об участии органов государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова). Некоторые из последней группы считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП и МЧП (Д.Царев, А.Иванюк). Основной аргумент оппонентов принятия подобного закона заключается в том, что действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и МЧП и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты. Более того, некоторые считают, что любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП и МЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов и МЧП-проектов в России[1]. По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм»[2]. Положения о концессионных соглашениях, по мнению авторов, могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ. В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП»[2].

Отдельный вопрос – это регулирование МЧП-проектов. Как термин «муниципально-частное партнерство» представляет собой взаимовыгодное сотрудничество муниципального образования (сельского поселения, городского поселения, муниципального района, городского округа) с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации значимых инфраструктурных, инвестиционных проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных. Участие в муниципально-частных партнерствах осуществляется в целях создания (строительства, реконструкции) и (или) эксплуатации объектов соглашения, к которым можно отнести следующие основные направления:

1. Транспортная инфраструктура и транспорт общего пользования;
2. Система коммунального хозяйства, включая объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, а также объекты обеспечения функционирования и благоустройства жилищного и нежилого фонда на территории муниципального образования;
3. Объекты энергоснабжения, включая энергогенерирующие системы, а также системы передачи и распределения энергии;
4. Объекты подвижной и стационарной связи и телекоммуникаций муниципальной собственности;
5. Объекты, используемые для осуществления медицинской, лечебно-профилактической и иной деятельности в системе муниципального здравоохранения;
6. Объекты образования, воспитания, культуры и иные объекты социально-культурного и социально-бытового обслуживания;
7. Объекты, используемые для осуществления туризма, рекреации и спорта.

Подобные МЧП-проекты способны обеспечить на длительную перспективу стабильный экономический рост муниципальных образований через увеличение показателей занятости населения, развития торговли, увеличение спроса на бытовые услуги и т.п.

Для формирования модели управления проектами муниципально-частного партнерства необходимо определить исходное базисное понятие «проект». Существуют различные трактовки проектов, некоторые из них приведены в таблице 1.

Таблица 1

Ряд определений понятия «проект»

Источник

Понятие

IСB - IPMA Competence Baseline. Version 2.0. IPMA Editorial Committee. - Bremen: Eigenverlag, 1999 - p.23.

Проект - это:
• предприятие, которое характеризуется принципиальной уникальностью условий его деятельности, таких как цели (задачи), время, затраты и качественные характеристики и другие условия, и отличается от других подобных предприятий специфической проектной организацией;
• предпринимаемое усилие, организующее человеческие, материальные и финансовые ресурсы в неизвестный путь в рамках уникального предмета работы, заданной спецификации, с ограничениями на затраты и время, с тем чтобы следование стандартному жизненному циклу проекта приводило к осуществлению успешных изменений, определенных посредством количественных и качественных целей и задач;
• уникальный набор скоординированных действий с определенным началом и завершением, осуществляемых индивидуумом или организацией для решения специфических задач с определенным расписанием, затратами и параметрами выполнения.

ISO/TR 10006: 1997 (Е). Quality Management - Guidelines to quality in project management - p. 1.

Проект - это:
• уникальный процесс, состоящий из набора взаимоувязанных и контролируемых работ с датами начала и окончания и предпринятый, чтобы достичь цели соответствия конкретным требованиям, включая ограничения по времени, затратам и ресурсам.

A Guide to the Project Management Body of Knowledge. PMI Standards Committee. 2000 Edition, 2000 - p.4.

Проект - это:
• временное предприятие (усилие), осуществляемое (предпринятое) для создания уникального продукта или услуги.

AIPM - Australian Institute for Project Management, National Competence Standard for Project Management - Guidelines 1996 - p. 18.

Проект - это:

• уникальная совокупность взаимосвязанных действий (работ) с определенными датами начала и окончания, предназначенных для успешного достижения общей цели

British Standard BS 6079-1:2000. Project management- Part 1: Guide to Project management- p.2

Проект - это:

• уникальная совокупность скоординированных действий (работ) с определенными точками начала и окончания, предпринятая индивидуумом или организацией для достижения определенных целей с установленными сроками, затратами и параметрами выполнения.

Анализ трактовок понятия «проект» позволяет сделать вывод, что в общем виде МЧП-проект – это комплекс взаимосвязанных мероприятий, предназначенных для достижения поставленных целей с установленными требованиями к качеству результата в течение заданного времени и при установленном бюджете. 

Первым этапом в системе организации и управления МЧП-проектом является этап выбора альтернатив и основных направлений их создания. Регламент работы по подготовке МЧП-проектов включает закрепление технических процедур инициации и реализации проекта (конкурсных процедур, процедур формирования программы проектов МЧП, взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.); обозначение условий, требований и механизмов инициации и реализации проектов (требования к разработке проекта, формы документов, критерии отбора проектов для реализации на основе МЧП). 

Для проведения первого этапа необходимо выявить проблемы и определить потенциал территории. Схема проведения данного этапа представлена на рисунке 1. 

Схема формирования инвестиционной политики МО по реализации МЧП-проектов 



     

Рис. 1 

     
Наиболее распространенной формой создания МЧП- и ГЧП-проектов в России является концессия. Концессия подразумевает, что концедент (государство или муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию. Схема организации концессионного соглашения в рамках муниципального образования представлена на рисунке 2. 

Экономико-правовая схема реализации МЧП-проектов через форму концессии



Рис. 2 

     

Управление МЧП-проектом подразумевает целенаправленную деятельность по созданию нового продукта, новой услуги или достижению нового результата, а также расширению имеющихся возможностей по оказанию услуг, реализации товаров в условиях ограниченных ресурсов и за определенное время для целей удовлетворения потребности в определенных благах. При этом природа самого создаваемого «продукта» не имеет особого значения: это может быть строительство нового здания или реструктуризация какого-либо объекта, разработка новой услуги. 

В структуре управления МЧП-проектом можно выделить ряд основных структурообразующих элементов, их взаимосвязь представлена на рисунке 3. 

Взаимосвязь управления МЧП-проектами и функционального управления



     

Рис. 3 

Основным средством механизма управления МЧП-проектами является программно-целевой метод управления, в соответствии с которым создан ряд межгосударственных, федеральных, региональных, отраслевых и объектных целевых программ. Каждая из них представляет собой комплекс взаимоувязанных ГЧП- и МЧП-проектов. Их реализация происходит на базе общей концепции управления проектами. Основу концепции составляет взгляд на проект как на изменение исходного состояния любой системы, связанное с затратой времени и средств. Процесс этих изменений, осуществляемых по заранее разработанным правилам в рамках бюджета и временных ограничений, и составляет сущность этой синтетической дисциплины. Такой подход позволяет свести все изменения в экономике и управлении к системе инвестиционных проектов, а управление ими – к управлению инвестициями, формированию инвестиционной политики муниципального образования, субъекта федерации и в конечном итоге государства в целом.

В современных условиях совокупность методов и средств управления МЧП-проектами представляет собой сложную методологию управления инвестициями в рамках территории, позволяющую: осуществить анализ инвестиционного рынка и сформировать инвестиционный портфель МО с его оценкой по критериям доходности, риска и ликвидности; оценить эффективность инвестиций с учетом факторов риска и неопределенности в рамках обоснования инвестиций и сформированного бизнес-плана реализации МЧП-проекта; разработать стратегию формирования инвестиционных ресурсов МО с оценкой общей потребности в инвестиционных ресурсах, целесообразности использования привлеченных и заемных средств; произвести отбор и оценку инвестиционной привлекательности конкретных МЧП-проектов; оценить инвестиционные качества отдельных финансовых инструментов и отобрать наиболее эффективные из них; осуществить планирование и оперативное управление реализацией конкретных инвестиционных проектов и программ; организовать процедуру закупок и поставок, а также управление качеством МЧП-проекта; обеспечить эффективное осуществление инвестиционного процесса, включая управление изменениями и подготовку решений о своевременном закрытии неэффективных МЧП-проектов как с экономической, так и с социальной стороны; организовать завершение проекта. Организационная схема управления МЧП-проектом представлена на рисунке 4.

Управлением МЧП-проектом




Рис. 4

     Грамотное и эффективное управление МЧП-проектами несомненно позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов можно разделить на два уровня и представить следующим образом:

1. Для муниципального образования:
• положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта);
• привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования;
• перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов;
• оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству;
• привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом);
• отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта.

2. Для частного бизнеса:

• административное и политическое содействие государства в реализации проекта;
• разделение рисков с государством;
• гарантии со стороны государства: минимальной доходности; возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта; частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта;
• возможность привлечения долгового финансирования;
• затраты на проект в установленной доле;
• сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной или управляющей компании.

Однако наличие преимуществ от использования модели ГЧП- и МЧП-проектов ничуть не уменьшает риски, с которыми сталкиваются как муниципальные образования, так и частный бизнес. На сегодняшний день важнейшее препятствие на пути развития проектной практики МЧП в сфере инфраструктуры – это неспособность муниципальных образований, имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, подготовить и «упаковать» проект для инвесторов. Другое основное препятствие для развития МЧП-практики – отсутствие квалифицированных частных компаний, владеющих ГЧП- и МЧП-инструментарием и вкладывающих средства в инфраструктурные проекты. Кроме этих препятствий можно выделить: отсутствие подготовленных инфраструктурных проектов, ограничения в долгосрочных кредитах на финансовом рынке, несовершенство законодательной базы, отсутствие возможности предоставления бюджетных гарантий (поступления платежей инвестору), проблема обеспеченности региональных бюджетов (нехватка средств для проектов), дефицит компетентных кадров, конфликт полномочий и интересов региональных органов власти и органов местного самоуправления (обособленность муниципальных органов управления). В качестве важной проблемы можно отметить отсутствие четкой отраслевой политики по развитию практики ГЧП и МЧП в отдельных сферах.

Основываясь на изложенном, в качестве рекомендаций можно выделить следующие направления для развития ГЧП- и МЧП-проектов в России:
1. Дальнейшее формирование общей институциональной среды развития ГЧП;
2. Усовершенствование законодательной базы и расширение правоприменительной практики. Развитие региональной законодательной базы;
3. Создание единого государственного органа по вопросам ГЧП, выработка единой концепции развития ГЧП в России;
4. Создание «центров компетенций» – организационных структур по инициированию и управлению проектами ГЧП, в том числе в регионах;
5. Проведение информационной и образовательной работы в рамках продвижения ГЧП. Решение кадровой проблемы.

Однако нельзя оставить без внимания и такие вопросы, как подготовка специалистов в области концессионного законодательства, создание более приятного общественного мнения для передачи общественному сектору функций владения и пользования объектами государственной муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому типу хозяйственных отношений. И еще. От того, насколько полной и непротиворечивой будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

Развитие государственно-частного партнерства и как одной из форм муниципально-частного партнерства позволит диверсифицировать экономику в соответствии со стратегическими целями развития государства и поднять в итоге качество и уровень жизни населения.

Литература

1. Ревзина О.В., Минскова М.Г. Государственно-частные партнерства в России – правовое регулирование сегодня перспективы на будущее / Государственно-частное партнерство: пути совершенствования законодательной базы // Сборник статей под общей редакцией Зверева А.А. – М. – 2009.
2. Царев Д., Иванюк А.Государственно-частное партнерство: правовой аспект // «Финансовая газета».– 2009. – № 17
3. IСB – IPMA Competence Baseline. Version 2.0. IPMA Editorial Committee. – Bremen: Eigenverlag, – 1999 p.23.
4. ISO/TR 10006: 1997 (Е). Quality Management – Guidelines to quality in project management, – 1997 p. 1.
5. A Guide to the Project Management Body of Knowledge. PMI Standards Committee. 2000 Edition, – 2000, p.4.
6. AIPM – Australian Institute for Project Management, National Competence Standard for Project Management – Guidelines, – 1996, p. 18.
7. British Standard BS 6079-1:2000. Project management– Part 1: Guide to Project management, – 2000, p.2.